Ecuador: la crisis política y sus inesperadas consecuencias para el mercado de apuestas deportivas

Winston Churchill decía “Un optimista ve una oportunidad en toda calamidad, un pesimista ve una calamidad en toda oportunidad”. Esta frase puede aplicarse a los graves momentos políticos que afectan a Ecuador como consecuencia de la muerte cruzada que, mediante el Decreto 741 y en ejercicio del artículo 148 de la Constitución, dispuso el presidente Lasso el 17 de mayo de 2023.

La muerte cruzada es un mecanismo de control político entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en Ecuador y trae como consecuencia que se “vayan todos”.

La Asamblea Nacional puede destituir al Presidente, y el Presidente puede disolver a la Asamblea Nacional si se cumplen las condiciones de los artículos 130 y 148 de la Constitución Ecuatoriana. Si cualquiera de las dos opciones ocurre en un plazo máximo de siete días después de la publicación de la resolución de destitución o del decreto de disolución, el Consejo Nacional Electoral convoca para una misma fecha a elecciones legislativas y presidenciales anticipadas para el resto de los respectivos períodos. Entonces, cada Poder tiene la capacidad de “sacar al otro”, pero cuando hace ello, él también se va: por eso se le llama muerte cruzada.

El presidente Lasso era objeto de un enjuiciamiento político por la Asamblea Nacional, por un supuesto delito de peculado relacionado con un contrato entre la Flota Petrolera Ecuatoriana (Flopec) y el Conglomerado Amazonas Tankers. El 16 de mayo acudió a la Asamblea Nacional a defenderse y, al día siguiente, disolvió la Asamblea Nacional en base a su atribución constitucional. Esto era muy probable que ocurra, pues la tensión entre el presidente y la Asamblea Nacional —donde no tenía mayoría— se incrementaba.

La consecuencia de la disolución de la Asamblea Nacional es que, durante el tiempo en que Lasso continua en el poder y hasta la designación del nuevo presidente y legisladores —tanto Lasso como los asambleístas pueden postular nuevamente—, el aún mandatario ecuatoriano reúne en sus manos el Poder Ejecutivo y Legislativo y puede, por lo tanto, legislar mediante Decretos Leyes de urgencia económica, previo dictamen de la Corte Constitucional.

Por ello, el nuevo protagonista en esta tensión política que afecta a Ecuador es su Corte Constitucional. Mediante la sentencia del 18 de mayo de 2023 en el Caso 41-23-IN, la corte rechazó inmediatamente una demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto de disolución, con lo cual considera que el presidente ejerció legítimamente la facultad de la muerte cruzada y puede legislar temporalmente mediante Decretos Leyes. Como consecuencia de ello, la Corte Constitucional será la única capaz de controlar los actos de Lasso en esta etapa.

Es aquí donde la crisis política ecuatoriana se cruza con la industria del juego. El primer Decreto Ley que expidió el presidente Lasso luego de disolver el Parlamento es el Decreto 742, denominado “Decreto Ley Orgánica para el fortalecimiento de la economía familiar”, cuyo objeto, según las propias palabras de Lasso, es reducir en USD 200 millones los tributos que afectan a los ecuatorianos y, para ello, una de las principales medidas fue la modificación de la Ley del Régimen Tributario Interno para incorporar un nuevo impuesto: el Impuesto a la renta único a los operadores de pronósticos deportivos, cuyo efecto práctico es que legaliza la actividad de proveer servicios de apuestas deportivas al mercado ecuatoriano, sea bajo la modalidad online o retail, sea desde el extranjero o desde Ecuador.

Como se recuerda, el 7 de mayo de 2011, el entonces presidente Rafael Correa organizó un referéndum constitucional y consulta popular de diez preguntas, una de las cuales, la séptima, fue:  ¿Está usted de acuerdo que en el país se prohíban los negocios dedicados a los juegos de azar, tales como casinos y salas de juego? y que derivó en el cierre de los casinos y salas de juego, provocando daños considerables a los inversionistas y principalmente a los trabajadores.

Esto se formalizó con el Decreto Ejecutivo 873, publicado en el Registro Oficial Suplemento 546 del 16 de septiembre de 2011 y, posteriormente, el 10 de febrero de 2014, en el Registro Oficial, Suplemento 180, se publicó el Código Orgánico Integral Penal (COIP) del Ecuador, en cuyo artículo 236, dentro de los delitos contra los derechos de los consumidores, usuarios y otros agentes del mercado, se tipificó el delito de funcionamiento de casinos, salas de juego, casas de apuesta o negocios dedicadas a la realización de juegos de azar.

Sin embargo, posteriormente, ante una consulta formulada por la Junta de Beneficencia de Guayaquil en el 2019, el Procurador General del Estado declaró que el delito establecido en el artículo 236 del COIP y la prohibición debe ser entendida en su sentido literal, esto es, referida a los negocios dedicados a la realización de juegos cuyo resultado se define en forma exclusiva por la suerte.

Como ya lo he indicado en varias oportunidades, un gran error de las legislaciones latinoamericanas es que circunscriben su ámbito de aplicación a los juegos de azar, cuando hay una mayor cantidad de juegos que impactan en la situación patrimonial de los participantes que no necesariamente pueden calificarse de juegos exclusivamente de azar y, por lo tanto, están excluidos de cualquier regulación dirigida a permitir, prohibir o regular los juegos de azar. Y esto ocurrió en Ecuador, comenzaron a aparecer, tanto a nivel online como a nivel físico, empresas proveedoras de servicios de apuestas deportivas o pronósticos deportivos sin ninguna regulación ni autoridad ni tributación específica, porque el marco constitucional así lo permite.

Actualmente, hay muchos operadores de pronósticos deportivos en Ecuador, tanto domiciliados como no domiciliados —entre los principales están Betcris, Ecuabet, Bet593, Sportbet, Latribet, Aciertala, etc.—, pero no existía ninguna norma específica que reconociera su actividad. Con el Decreto Ley 742 se institucionaliza este sector y se crea el Impuesto a los pronósticos deportivos, que recién entrará en vigencia el 1 de enero de 2024. Esto significa que no va a existir ningún impuesto especial a los pronósticos deportivos hasta esa fecha, pero ya no puede cuestionarse su licitud pues, formalmente, con el Decreto Ley 742, el gobierno las está reconociendo como una actividad económica sobre la cual puede crear y cobrar impuestos.

Independientemente de estar o no en acuerdo con la metodología impositiva para exigir tributos a esta actividad, que en mi opinión viola el principio de igualdad a la ley y la no confiscatoriedad de los tributos, lo cual podrá ser analizado por la Corte Constitucional al evaluar la constitucionalidad del Decreto, lo importante es el reconocimiento legal de esta actividad como una distinta a la prohibida por la Consulta Popular de 2011 y la conducta penalmente tipificada en el artículo 236 del COIP.

Ahora se viene una nueva agenda. Dentro del plazo de un año, la Secretaría General Jurídica de la presidencia trabajará en conjunto con el Ministerio de Turismo, el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información, y el Servicio de Rentas Internas para regular las actividades de los operadores de pronósticos deportivos. Es recomendable que no se cometan los errores que se han dado en las legislaciones de otros países de la región. Si el presidente Lasso quiere utilizar la tributación sobre la actividad de provisión de apuestas deportivas como un mecanismo para lograr el objetivo del fortalecimiento de la economía familiar y el ahorro de USD 200 millones, es necesario corregir algunos vicios de inconstitucionalidad en el referido Decreto. Por ejemplo, la distinción injustificada y discriminatoria en el tratamiento tributario a los no domiciliados.

Como ya se ha sostenido en la Sentencia 110-21-IN/22 y acumulados, “la igualdad ante la ley y el principio de generalidad del tributo excluyen la posibilidad de que el legislador establezca privilegios o beneficios tributarios no justificados y reparta la carga pública de una manera desigual entre iguales” (fundamento 252). Por lo tanto, no resulta razonable que si la fuente de renta es ecuatoriana, unos operadores paguen el 15% de las apuestas de los usuarios y otros operadores paguen el 15% de las apuestas menos premios.

El primer caso resulta confiscatorio, pues pretende gravar una capacidad contributiva inexistente o ficticia del operador. Ponemos un ejemplo sencillo: si un usuario apuesta USD 10 y gana USD 1.000, y luego apuesta esos USD 1.000 y los pierde, únicamente habrá incrementado el patrimonio del operador en USD 10 y lo justo sería que pague un impuesto del 15% sobre esos USD 10. Sin embargo, con la metodología impositiva establecida en el artículo 35.6 de la Ley del Régimen Tributario Interno, según el agregado establecido por el Decreto 742, el operador tendría que pagar 15% de USD 1.100, es decir, más que lo recibido. Es necesario compatibilizar estos nuevos tributos con la Constitución Ecuatoriana.